postato il 15 Luglio 2014 | in "Riforme"

Riforme: Renzi oligarca? Casomai classe politica fuori tempo massimo

L’intervento in Aula al Senato di Pier Ferdinando Casini


Onorevole Presidente,
mi hanno fatto molto piacere i richiami ripetuti che la senatrice Fucksia ha fatto a Saragat, a Calamandrei e a De Gasperi: sono importanti, dopo qualche mese di presenza qui in Parlamento, queste evocazioni da parte dei colleghi del Movimento 5 Stelle, segno che la cultura delle istituzioni pervade ormai tutta questa Assemblea e questo è un fatto sicuramente positivo.

I tentativi più che trentennali di riforma delle istituzioni costituzionali richiamano alla mente il mito di Sisifo, condannato a spingere per l’eternità un enorme masso in cima ad una montagna. Una volta giunto in vetta, il masso invariabilmente riprecipitava a valle.

In modo simile in questi anni (a parte l’affrettata approvazione dell’infelice nuovo testo del Titolo V), ogni volta che una riforma organica della seconda parte della Costituzione stava per concretizzarsi e divenire operativa un ostacolo lo impediva e il macigno delle riforme è sempre tornato al punto di partenza.

Questa sequenza non può ripetersi anche in questa legislatura. Non vi sono più spazi per una rinnovata rappresentazione del mito di Sisifo. L’opinione pubblica non capirebbe e non tollererebbe oltre un ennesimo fallimento di una classe politica che continui a parlare di riforme senza farle.

Il disegno di legge costituzionale al nostro esame non ridisegna l’intera seconda parte della Costituzione. Non si pone questo obiettivo così ambizioso che in passato è stato fallito. Esso incide sui due punti di maggiore debolezza del nostro sistema istituzionale: il bicameralismo paritario e il regionalismo.

Il primo rappresenta un’ assoluta rarità nei regimi di governo parlamentare. Sull’attuale assetto del regionalismo non credo vi sia molto da dire tanta è la concordia di opinioni sui guasti causati dalla riforma costituzionale del 2001.

Il punto di partenza della nostra riflessione deve essere quindi quello della necessità e dell’urgenza di intervenire. Sulle soluzioni si può, anzi, si deve dibattere con pacatezza per evitare l’errore di una eccessiva precipitazione come nel 2001. Ma ad un punto fermo si deve arrivare.

Consentitemi di dire che ho letto con attenzione dal nostro resoconto gli interventi di tanti colleghi, come ho letto alcune interviste che non esiterei a definire eccentriche.

Questa riforma si farebbe sotto la spinta di un nuovo oligarca impersonificato dal Presidente del Consiglio Renzi.

Il Senato è rappresentato come un luogo popolato da eunuchi sotto ricatto che si piegano alla volontà del sovrano.

Ma di cosa stiamo parlando: altro che ricatti, noi dobbiamo riconoscere di essere una classe politica che, dalla Bicamerale Bozzi, a quella Iotti, a quella D’Alema, ha dibattuto per anni di riforme senza riuscire a farle. Non vorrei sbagliare ma credo che persino nei programmi elettorali della Democrazia cristiana, quando era ancora in vita, vi fosse il superamento del bicameralismo.

Ora siamo fuori tempo massimo: la colpa è nostra e non c’è bisogno di cercare tiranni o rappresentazioni di comodo della realtà.

Il testo in esame collega i due aspetti del bicameralismo e del regionalismo in una soluzione che appare equilibrata nelle sue linee portanti. Il Senato diviene un’assemblea rappresentativa di Regioni e Comuni, secondo un modello dominante nell’esperienza comparata.

Sia pure con formule differenti, rappresentative degli enti territoriali sono, ad esempio, le seconde camere di Francia, Spagna, Germania. E’ cioè largamente diffusa nel mondo l’idea che la seconda assemblea parlamentare debba costituire il canale di partecipazione degli enti territoriali all’interno degli organi del vertice istituzionale e, in particolare, il canale di partecipazione alla funzione legislativa.

Ma dappertutto le seconde camere hanno poteri minori rispetto a quelle che rappresentano la diretta espressione del corpo elettorale: non partecipano del rapporto fiduciario e, in linea di principio, l’ultima parola nella funzione legislativa spetta alla c.d. camera bassa.

Il disegno di legge si inserisce dunque nella tendenza più consolidata del costituzionalismo contemporaneo. Il Senato non appare però per questo un’assemblea priva di un suo ruolo significativo perché è comunque dotato di poteri certo non trascurabili accresciuti durante l’esame in Commissione anche in materia di controllo dell’azione del governo e nel settore della politica dell’UE.

Per quanto riguarda le Regioni, il disegno di legge corregge eccessi e incongruenze dell’attuale Titolo V. Riporta alla competenza esclusiva dello Stato materie di valore strategico nazionale; introduce la c.d. clausola di supremazia, vale a dire la possibilità per lo Stato di legiferare anche in materie di competenza regionale allorché lo richiedano la tutela dell’unità giuridica ed economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale; elimina la c.d. competenza legislativa concorrente che è stata fonte di confusione e contenzioso alla Corte Costituzionale.

Il disegno di legge non manca poi di intervenire su delicati aspetti del rapporto Parlamento- Governo, prevedendo, da un lato, una disciplina più stringente dei decreti legge, dall’altro, istituendo una vera “corsia preferenziale” per i disegni di legge governativi secondo lo schema del testo della Commissione D’Alema e realizzando un’idea che risale al decalogo Spadolini del 1982!

Sinteticamente: il disegno di legge delinea una cornice istituzionale più razionale di quella vigente. Senz’altro può essere migliorata, ma non si può pregiudizialmente rigettarla.

RIFLETTERE

Il testo della Commissione ha notevolmente rafforzato la partecipazione del Senato alla funzione legislativa accrescendo le leggi bicamerali.

Deve però indurre a una riflessione la previsione per talune categorie di leggi che la Camera possa non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato solo pronunciandosi a maggioranza assoluta nella votazione finale.

Il funzionamento concreto di questo meccanismo dipende dalla legge elettorale, se cioè essa assicura una maggioranza e con quale margine e, sul piano politico, dalla tenuta della maggioranza stessa.

Se la maggioranza è ampia e stabile, la clausola può risultare ininfluente; in caso contrario, può provocare un blocco senza esito perché nulla si dice sulle conseguenze del mancato raggiungimento del quorum.

Questa procedura suscita particolari perplessità in relazione alle leggi di bilancio e alle leggi adottate sulla base della clausola di supremazia.

Se all’interno del Senato prevarranno ristretti interessi regionali, si rischia di fare di esso un organo di interdizione in settori politicamente decisivi tenendo presente che in tale sede il governo non potrà utilizzare la questione di fiducia.

Invece di seguire questa strada dagli esiti incerti, sarebbe il caso di pensare, sull’esempio di altri sistemi bicamerali, ad una commissione di conciliazione composta di deputati e senatori che elabori un testo sul quale abbia però l’ultima parola la Camera.

Maggiore chiarezza sarebbe necessaria anche per disciplinare i rapporti con le Regioni a statuto speciale che, a mio parere, godono in questa riforma di un trattamento fortemente privilegiato.

Se riforma deve esserci, essa non può arrestarsi ai confini delle Regioni a statuto speciale.

Ovviamente la riforma costituzionale deve essere collegata alla riforma della legge elettorale della Camera.

Se il Senato non sarà più a elezione diretta è necessario che la legge elettorale della Camera assicuri adeguati spazi di rappresentatività e consenta agli elettori di scegliere i propri rappresentanti mediante le preferenze.

EMENDAMENTI

Un tema molto delicato è quello dell’elezione del Presidente della Repubblica che è sconsigliabile lasciare alla totale disponibilità della maggioranza politica, considerato anche il disequilibrio numerico che si prospetta tra Camera e Senato.

Le caratteristiche del ruolo presidenziale inducono a ritenere preferibile che esso sia ricoperto da una personalità che abbia il consenso di una larga parte del Parlamento in seduta comune.

Per questo motivo, nei giorni scorsi, ho ripreso una soluzione già prospettata all’Assemblea costituente dal relatore sulla forma di governo, Egidio Tosato, che combina l’elezione parlamentare con una eventuale seconda fase del procedimento elettorale di scelta diretta del Capo dello Stato da parte del corpo elettorale.

Tosato proponeva, infatti, che se il Presidente della Repubblica non fosse stato eletto dopo tre scrutini con il quorum di due terzi dei componenti il Parlamento in seduta comune, si sarebbe proceduto a suffragio universale diretto previa designazione da parte delle Camere riunite di un candidato di maggioranza e di uno di minoranza.

Tosato riteneva che si sarebbe indotto il Parlamento in seduta comune ad ottenere più facilmente la maggioranza di due terzi e, quindi, che il Presidente fosse, almeno in parte, espressione del voto della minoranza.

Nel caso ciò fosse risultato del tutto impossibile sarebbe stato preferibile che a decidere fosse la maggioranza del popolo.

La motivazione della proposta era individuata nelle caratteristiche proprie della forma di governo parlamentare delineata dalla Costituente, intermedia tra un sistema con un Capo dello Stato dotato di poteri effettivi ed incidenti nelle ordinarie vicende politiche e un sistema di governo d’assemblea con i ministri chiamati a costituirne il comitato esecutivo.

La combinazione dei due sistemi di elezione assolve ad una duplice funzione: da un lato, infatti, l’eventualità dell’elezione popolare è un deterrente a contrapposizioni radicali ed induce ad individuare nella fase parlamentare la figura più idonea a rappresentare l’unità nazionale, dall’altro, il preventivo passaggio parlamentare con la previsione che al voto popolare siano sottoposti i due nomi più votati nell’ultimo scrutinio evita derive plebiscitarie, un’insidia nascosta nell’elezione diretta dalla quale possono emergere figure che, dall’appello al popolo, possono trovare motivo per conferire alla figura del Presidente una carica politica destinata a scompaginare l’equilibrio dei poteri voluto dalla Costituzione.

Nell’esame in Commissione l’idea di una larga maggioranza per l’elezione del Capo dello Stato si è fatta strada e il testo in esame (art. 21) prevede ben otto scrutini a maggioranza qualificata (quattro a due terzi e quattro a tre quinti), ma, come chiusura del sistema in caso di mancato raggiungimento di tali quorum, prevede il vigente criterio della maggioranza assoluta.

Personalmente invece ritengo che, in caso di mancato largo accordo parlamentare, sia più opportuno chiamare a decidere il corpo elettorale al fine di conferire la necessaria autorevolezza alla personalità chiamata a rivestire l’alta carica.

Per quanto riguarda l’integrazione del Parlamento in seduta comune con i parlamentari europei, essa risponde alla logica di allargare il collegio elettivo alle nuove articolazioni della rappresentanza, come già fecero i costituenti, con la previsione dei delegati regionali, anche a dare rilievo alla partecipazione italiana all’UE.

In conclusione, la riforma è perfettibile e certamente bisognerà tener conto nei successivi esami parlamentari delle critiche serie che in questa Aula le vengono rivolte.

Più le critiche saranno costruttive, più saranno capaci di incidere nell’impianto complessivo della riforma; più saranno frutto di prevenzioni personali o politiche più scivoleranno nell’irrilevanza.

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