Riforme: col premierato umiliazione definitiva del Parlamento

Il mio intervento nell’Aula del Senato durante la discussione sulla riforma costituzionale

Ho sempre cercato di servire le istituzioni senza integralismi, ma con la convinzione che nessuno ha il monopolio della verità. La riforma della Seconda Parte della Costituzione è stata più volte proposta, negli ultimi decenni, da tutte le forze politiche che si sono succedute nel governo del Paese allo scopo di adeguare il sistema istituzionale ai cambiamenti della società e dell’economia, nonché all’evoluzione del sistema politico.
Tutti i tentativi di riforma sono falliti non tanto per le soluzioni prospettate, quanto perché non si è cercata una forte condivisione, sia nel metodo sia nel merito delle scelte operate. Le riforme costituzionali hanno possibilità di successo quando sono frutto di scelte ponderate e condivise: più ampia è la convergenza tra le forze politiche di maggioranza e di opposizione, più solida e robusta è la costruzione che ne risulta.
Più coesa è la costruzione più forte è l’impianto, come dimostra la Costituzione vigente, elaborata da forze allora ideologicamente contrapposte al culmine della guerra fredda, ma capaci di uno sforzo comune in nome dell’Italia e della sua coesione nazionale.
E poi, i referendum confermativi di riforme approvati a maggioranza e all’esito di dinamiche politiche conflittuali hanno avuto sempre esito negativo, proprio perché quelle riforme sono state recepite dai cittadini come proposte fortemente divisive.
Sul piano politico, inoltre, in quei casi si è verificato l’effetto di compattare le opposizioni contro il Governo e di spingere gli elettori a esprimere un voto più sui leader e sulle forze politiche in campo che non sul merito del progetto costituzionale.

La politica costituzionale è, per sua natura, lo spazio della condivisione, nella misura in cui è chiamata ad assolvere a una funzione unificante e stabilizzante dell’intero sistema democratico, fissando le regole in cui una comunità possa riconoscersi e attraverso le quali prosperare. Non a caso il Costituente, nei procedimenti di revisione, ha previsto maggioranze qualificate.

Anche con riguardo alla riforma oggi all’esame del Parlamento, nonostante il dibattito in Commissione affari costituzionali del Senato si sia stato lungo in termini temporali, constato che non c’è stata una reale ricerca di condivisione, né un convinto ascolto delle soluzioni avanzate dalle opposizioni.
Peraltro, è mancata finora un’attenta ponderazione delle criticità espresse nel dibattito pubblico, soprattutto non si sono ascoltate le voci dei più insigni costituzionalisti. 

D’altro canto, anche le opposizioni non possono utilizzare la materia costituzionale a fini ostruzionistici, né possono essere aprioristicamente oppositive rispetto alle scelte della maggioranza di poter operare dei cambiamenti.

Sul piano del merito, è assolutamente legittima la finalità perseguita con questo progetto di riforma, volta in primis a contrastare l’instabilità dei Governi e a rafforzare ruolo e posizione costituzionale del Presidente del Consiglio.
Non condivido pertanto quegli orientamenti critici che intravedono sempre, in qualsiasi riforma volta al rafforzamento dell’esecutivo, una torsione decisionista e autoritaria, lesiva dei fondamenti del nostro ordinamento democratico.

Il panorama costituzionale comparato ci restituisce, infatti, un quadro articolato di forme di governo presidenziali o semipresidenziali proprio in Paesi di lunga e riconosciuta tradizione democratica. In quei modelli, però, a fronte di un forte ruolo del vertice del potere esecutivo, che trova il suo fondamento nell’elezione a suffragio universale e diretto, sono presenti adeguati contrappesi con funzione di bilanciamento e di controllo. Negli Stati Uniti, in particolare, il Congresso e il Senato hanno poteri molto intensi di iniziativa legislativa e di inchiesta in grado di condizionare significativamente l’azione di governo. Peraltro, in virtù della dinamica delle elezioni di mid term, autonome rispetto a quella presidenziale, possono determinarsi maggioranze politiche diverse rispetto alla forza politica che esprime il Presidente, non a caso considerato in quei casi come un’anatra zoppa.

Al contrario, nella proposta attualmente all’esame del Parlamento il rafforzamento della posizione del Premier si accompagna a un depotenziamento degli istituti di garanzia.

Si è in presenza di una contraddizione di fondo. Da una parte, si afferma di voler mantenere la forma di governo parlamentare scelta dai costituenti, dall’altra se ne indeboliscono gli elementi fondamentali, quali il ruolo del Parlamento, con particolare riguardo al circuito fiduciario, e le prerogative del Capo dello Stato. L’elezione popolare diretta del Premier, infatti, impatta sull’equilibrio fra la funzione di indirizzo politico, affidata alla maggioranza ed esercitata attraverso il raccordo tra corpo elettorale, Parlamento e Governo, e la funzione di controllo costituzionale, affidata ad organi neutri e imparziali, quali il Presidente della Repubblica.

Soffermiamoci innanzitutto sul Presidente della Repubblica.

Nella riforma, nonostante le affermazioni dei suoi proponenti, i poteri del Capo dello Stato nella formazione dei Governi e nello scioglimento delle Camere si trasformano, di fatto, da liberi in vincolati, diventano atti dovuti, non più atti discrezionali di impulso.

Limitare in maniera così significativa le prerogative del Presidente della Repubblica nella gestione delle crisi di governo, sempre possibili – anche in presenza di un Premier eletto direttamente dal popolo – per effetto della rottura dell’accordo di coalizione, significa impedire il necessario grado di flessibilità al sistema, che è garanzia di tenuta democratica, come dimostra la storia repubblicana.

In caso di dimissioni del Presidente del Consiglio dei ministri in carica o di sfiducia allo stesso, lo spazio di manovra del Capo dello Stato sarebbe infatti estremamente limitato: potrebbe conferire l’incarico di formare il Governo solo a un altro parlamentare della maggioranza (che oltretutto, a dispetto dell’impianto generale della riforma e in sfregio alle ripetute affermazioni dei suoi proponenti, non sarebbe indicato dai cittadini).

Lo stesso potere di moral suasion del Presidente, per quanto rimanga formalmente intatto, viene depotenziato e circoscritto all’interno dello stretto perimetro entro il quale sono confinate le sue prerogative.

Il Presidente della Repubblica avrebbe un’autorevolezza menomata, a fronte di un vertice dell’Esecutivo che trova la sua legittimazione diretta nel voto popolare. Il rischio è di perdere una risorsa straordinaria del nostro ordinamento e un presidio che ha consentito di superare fasi molto critiche nella vita della Repubblica.

L’evoluzione del ruolo del Capo dello Stato ci ha consegnato, infatti, una figura che non è solo un notaio passivo, ma – come ricorda la Corte costituzionale nella sentenza del 2013 – capace di ristabilire il funzionamento del sistema nei momenti di blocco e di crisi. Peraltro, guardando all’esperienza concreta, i presidenti della Repubblica Napolitano e Mattarella nel voto successivo di conferma hanno visto una maggioranza allargata anche a quei partiti che non li avevano scelti nel primo mandato.

Un elemento poco evidenziato di questa riforma, inoltre, è che indebolisce il ruolo del Parlamento, soprattutto nel suo rapporto col Governo. Il Parlamento perde infatti la funzione sostanziale di investitura del Governo: l’istituto della fiducia, elemento cardine nelle forme di governo parlamentare, si riduce anch’essa a un atto “vincolato”, meramente confermativo dell’investitura popolare ottenuta dal Premier.

Negli ultimi 40 anni il Parlamento ha subito un processo progressivo di lateralizzazione, ma l’unico potere che ancora resiste è proprio il mandato fiduciario che come parlamentari esprimiamo nei confronti del Governo.
Una volta espropriato anche di questo potere, il Parlamento, completamente depotenziato, si trasforma così nella prima vera vittima di questa riforma.

La stessa riduzione del numero di parlamentari – a giudizio di molti la vera panacea per i mali più endemici del nostro sistema – non ha avuto l’effetto sperato di restituire credibilità e slancio alla massima istituzione rappresentativa. Al contrario, ha acuito il deficit di rappresentatività dell’istituzione parlamentare e, al contempo, ha determinato inefficienze nel funzionamento dell’attività legislativa, soprattutto al Senato.

Altro grave vulnus è la scelta di inserire in Costituzione il premio di maggioranza, senza prevedere contestualmente una soglia minima e ragionevole di voti ottenuti.

Anche i costituenti si erano posti il problema di disciplinare o, comunque, di dare indicazioni in Costituzione sul sistema elettorale, ma hanno scelto di non introdurre ulteriori elementi di rigidità, lasciando invece alla discrezionalità del legislatore ordinario la scelta del sistema più adeguato all’evoluzione delle dinamiche politiche e sociali.

 E’ ben noto, inoltre, che -come affermato dalla Corte Costituzionale – l’assenza di una soglia minima per l’attribuzione del premio di maggioranza rappresenti una violazione dei principi costituzionali della rappresentatività.

Ritengo che il nostro sistema necessiti di interventi di razionalizzazione e che essi debbano essere diretti anche a rafforzare la posizione del Premier all’interno del Governo e nei confronti degli altri organi costituzionali.

Tuttavia, se si sceglie di rimanere nell’alveo delle forme di governo parlamentare – e non virare con decisione verso forme di governo autenticamente presidenziali, corredate dagli istituti necessari di check and balance – non si può farlo attraverso una costruzione ibrida che si limita all’elezione diretta del Premier e alla concentrazione di prerogative nelle sue mani.

Occorre anche intervenire contestualmente per rafforzare il ruolo del Parlamento: non c’è traccia, nella riforma, di interventi volti a limitare la decretazione d’urgenza, a rafforzare l’iniziativa legislativa parlamentare, a restituire spazio all’istruttoria legislativa in Commissione, ad accrescere i poteri ispettivi e di controllo del Parlamento sulle attività del Governo.

In conclusione esprimo una speranza: che questo dibattito, per altro desolatamente privo della tensione ideale che ha animato le grandi scelte costituzionali del passato, sia solo un’esibizione muscolare preelettorale e che, da qui a poco, la saggezza pure presente in parti della maggioranza, sappia imporre una svolta ad un dibattito su una riforma nata male e che rischia di finire peggio, con una riforma non all’altezza delle risposte che l’Italia chiede e con l’umiliazione definitiva del Parlamento”.